ניתוח ספרות

לצורך אפיון והערכת סיכונים לשרשרות אספקה של מזון מיובא לישראל, נערכה סקירה רחבה של הספרות האקדמית העוסקת בנושא. הספרות בתחום זה נוטה להתמקד לרוב בהיבטים של אופטימיזציה—מציאת הדרכים היעילות ביותר לניהול שרשרות אספקה בתנאים של אילוצים לוגיסטיים, כלכליים או תפעוליים. עם זאת, לצורך הבנת הסיכונים הרלוונטיים לישראל, נדרשנו לפרספקטיבה רחבה בהרבה, הכוללת גם תחומי ידע כמו ביטחון מזון, אגרואקולוגיה, מדעי האקלים, סיכונים ביולוגיים ובריאותיים, כלכלה פוליטית, גיאופוליטיקה ולוגיסטיקה, ואף מערכות מידע ובינה מלאכותית.

​

על מנת לבחון את הספרות באופן רחב ושיטתי, ביצענו ניתוח ביבליומטרי של מאגר של יותר מ-3500 מאמרים. הניתוח אפשר לראות אילו מושגים מוזכרים בספרות ובאיזו תדירות. בהתבסס על המיפוי הזה ביצענו סיווג של המושגים ויכולנו לראות באילו קטגוריות יש עיסוק בתדירות רבה יותר ופחות.

​

עלו מספר תחומי סיכון מרכזיים החוזרים על עצמם בעקביות במאמרים: שיבושים אקלימיים וסביבתיים, שיבושים בשינוע ובתשתיות לוגיסטיות; סיכונים בריאותיים, במיוחד בהקשר של מגפות; אסונות טבע המאיימים על הייצור החקלאי והדייג; תופעות סביבתיות-חברתיות המשפיעות על פרנסת קהילות חקלאיות ודייג; וסיכונים גאופוליטיים וכלכליים המאיימים על היציבות של הסחר הבינלאומי.

​

אחד התחומים שזכה להדגשה רבה בספרות הוא התחום הלוגיסטי. תקלות חוזרות ונשנות בצד הספק—כגון מחסור במכולות, סגירת נמלים, מחסור בכוח אדם מקצועי, או תיאום לקוי בין גורמים בשרשרת—זוהו כגורם משמעותי להפרעות באספקה. שיבושים כאלה מביאים לעיכובים העלולים להוביל להקטנת אספקה, פגיעה באיכות המזון ואף עלייה במחירו. הספרות מציינת במיוחד את הרגישות של מזון טרי ודגים לתקלות מסוג זה, בשל חיי המדף הקצרים והצורך בקירור מתמשך.

​

תחום נוסף שעלה באופן מובהק הוא ההשפעה של סיכונים בריאותיים גלובליים, ובראשם מגפת הקורונה. משבר זה הדגים את התלות הגבוהה של שרשרות אספקה גלובליות במערכות תעשייה, תחבורה וחוקים רגולטוריים, והראה כיצד שיבושים זמניים עלולים לגרור משברים ממושכים. הגבלות תנועה, סגירת מפעלים, שינויים בהרגלי הצריכה וצעדים רגולטוריים קפדניים תרמו כולם להפרעות חמורות בשווקים חקלאיים ודיגיים.

​

בהיבט של סיכונים סביבתיים וחברתיים, נמצאו עדויות נרחבות לכך שתופעות אקלימיות קיצוניות—כגון גלי חום, בצורות, הצפות או זיהום מים—עלולות לפגוע קשות ביבולים ובמאגרי הדגה. תופעות אלה מביאות לא רק להפרעות ישירות בייצור, אלא גם לתהליכים של הגירה, ירידה בפריון העבודה ואובדן הכנסה בקרב קהילות חקלאיות, דבר שמחמיר את חוסר היציבות הכלכלית באזורים הרגישים.

​

גם התחום הגאופוליטי והכלכלי זכה להתייחסות מקיפה. הספרות מציינת תנודות בשערי מטבע, סנקציות, מחסומי סחר וסכסוכים מדיניים כגורמים העשויים לשבש מסחר ולהוביל לאי-זמינות של מוצרי מזון חיוניים. השפעות אלו מורגשות הן ברמת הגישה הפיזית למוצרים והן ברמת המחיר לצרכן המקומי.

​

מעבר למיפוי בעיות קונקרטיות, הספרות האקדמית מצביעה גם על היבטים מערכתיים של ניהול שרשרות אספקה, ובפרט על הצורך בשקיפות, אמון, ניהול ידע וחדשנות טכנולוגית ככלים להפחתת פגיעוּת. כמו כן, עולה חשיבותן של סוגיות כמו בזבוז ואובדן מזון, תיאום בין גורמים בשרשרת, וטכנולוגיות בקרה וניטור מתקדמות.

​

ניתוח השוואתי של מדיניות ממשלתית

כחלק מתהליך זיהוי והערכת הסיכונים המרכזיים לשרשראות האספקה של מזון המיובא לישראל, בחנו את האופן שבו מדינות אחרות ברחבי העולם ניגשות לשאלה זו. מטרת הבחינה הייתה להבין אילו סיכונים זוכים לתשומת לב ממשלתית, באילו הקשרים ובאילו כלים נעשה שימוש לצורך ניתוחם. לצורך כך, התמקדנו במדינות אשר ביצעו או מבצעות כיום ניתוחים מערכתיים של שרשראות אספקת המזון שלהן – הן בנוגע לייבוא והסתמכות על מקורות חיצוניים, והן בנוגע לתפקוד ולחוסן של שרשראות פנימיות.

​

ממצאי ההשוואה מסייעים לזהות דפוסים חוזרים, נקודות עיוורון פוטנציאליות, וסוגיות שעלו במקומות אחרים ועשויות להיות רלוונטיות גם לישראל. מעבר לכך, הם מאפשרים לעגן את תהליך גיבוש מדדי הסיכון בפרספקטיבה בין-לאומית, תוך הסתכלות על פתרונות ומנגנוני תגובה שנבחנו או יושמו במדינות בעלות מאפיינים דומים. 

​

התמקדנו במיוחד ביפן ובאיחוד האירופי, שנקטו בגישות שונות לניתוח. הרשימות האירופית והיפנית לזיהוי סיכונים לשרשראות אספקת מזון מצביעות על שורת איומים משותפים, המעידים על קונצנזוס עולמי ביחס לגורמים המרכזיים שמאיימים על ביטחון המזון המיובא. בראשם ניצבים הסיכונים האקלימיים והסביבתיים – כגון אירועי קיצון (הצפות, גלי חום ובצורות), רעידות אדמה ושריפות יער – אשר עלולים לפגוע ביבולים ובתשתיות חיוניות לאחסון ולשינוע. לשני המסגרות חשש דומה מפני כשלי לוגיסטיקה ותחבורה, המתבטאים במחסור במכולות, עיכובים בהובלה ימית ואווירית, וליקויים בשרשראות קירור – כל אלה מובילים לפגיעה בזמינות המזון, עלייה במחירו ואובדן סחורה.

​

תחום נוסף שבו מתקיים דמיון הוא אי-יציבות גאופוליטית וכלכלית, לרבות תנודתיות בשערי מטבע, סנקציות כלכליות, וקונפליקטים פוליטיים המשבשים דרכי סחר בין-לאומיות. גם סוגיית המחסור בכוח אדם חקלאי מופיעה בשתי הרשימות כבעיה מבנית חמורה, הנובעת בין היתר מהזדקנות האוכלוסייה הכפרית והיעדר תמריץ לדור הצעיר לעסוק בייצור מזון. לבסוף, סיכונים בריאותיים כמו מגפות ואירועי חירום בבריאות הציבור נתפסים כגורמים חוצי-מערכות בעלי פוטנציאל לשתק ייצור, הפצה וצריכה של מזון בו זמנית.

​

עם זאת היו גם הבדלים ביניהן: הרשימה האירופית מדגישה היבטים מערכתיים וארוכי-טווח, עם התמקדות בשחיקה סביבתית, הכוללת אובדן מגוון ביולוגי, זיהום אוויר ומים, ונזקים לקרקעות חקלאיות. נוסף על כך, מופיעים בה סיכוני סייבר, בעיות תשתית דיגיטלית, ואובדן אמון מוסדי – רכיבים שאינם רק טכנולוגיים, אלא גם חברתיים. דגש מיוחד ניתן לכשלי הסתגלות אקלימית, רגולציה לא עקבית, וחוסר תיאום בין מדינות – בעיות שמחריפות במיוחד בתחום מוצרים מתכלים הזקוקים לתנאים לוגיסטיים מדויקים. לבסוף, הרשימה מציינת גם שינויים בהעדפות צרכנים ופערים חברתיים כגורמים המשפיעים בעקיפין אך בעוצמה על יציבות האספקה.

​

לעומתה, הרשימה היפנית מציגה מבט ממוקד ברמת הפעולה, עם דגש על סיכונים תפעוליים כמו עומסים ופגיעויות בנמלים, כשלים בבדיקות בטיחות חקלאיות, ועלייה במחירי האנרגיה, כמו גם הבדלים בשערי חליפין וחוב גדל של מדינות המקור.

דלפי

על מנת לבחון את האופן בו נתפסים הסיכונים בישראל ביצענו דלפי בקרב אנשי תעשייה, אנשי ממשל ומומחים מהאקדמיה בהתבסס על מתודולוגיה שיישם האיחוד האירופי. ראשית התבקשו המשתתפים בדלפי לבחור 5-10 סיכונים רלוונטיים לייבוא הסחורות לישראל. לאחר מכן, לגבי כל סיכון שבחרו נשאלו המשתתפים סדרת שאלות על מנת להעריך את רמת הסיכון והגורמים לו.

​

בבחירה הראשונית של הסיכונים - בראש הרשימה ניצב סיכון של חוסר יציבות גאופוליטית (קונפליקטים, טרור ומלחמות), אשר נבחר על ידי 73.5% מהמשיבים (25 משתתפים), ומעיד על חשש מרכזי לפגיעה ביציבות במדינות ייצור וייצוא. מדובר באיום חוצה קטגוריות שיכול להשפיע ישירות גם על נגישות לנמלים, תשתיות תחבורה ועל קבלת החלטות מדיניות במדינות המקור.

​

במקום השני מופיע סיכון של עליות מחירים וזמינות מופחתת של חומרי גלם (67.6%) המדגיש את החשש משיבוש גלובלי או אזורי בהיצע של תשומות מרכזיות כמו דשנים, זרעים או אנרגיה, המשפיעים על יכולת הייצור החקלאי. אחריו אירועי קיצון אקלימיים (55.9%)  מדורגים שלישיים – נתון זה מחזק את החשיבות שמייחסים מומחים לשינויים קיצוניים ובלתי צפויים באקלים, במיוחד באזורים רגישים מבחינה חקלאית.

​

חרמות מצד מדינות או שחקנים פרטיים (50%)  מהווים איום משמעותי נוסף, וממחישים את התלות של ישראל ביציבות דיפלומטית וביחסים בילטרליים. קשיי שינוע לאורך שרשרת האספקה (44.1%) מופיעים גם הם כגורם חשוב, במיוחד כאשר מדובר בהובלה ימית שעלולה להיפגע מאירועים ביטחוניים או אסונות טבע.

​

רשימת הסיכונים הנוספים שנבחרו על ידי מעל 40% מהמשיבים כוללת:

שינויים ברגולציה (41.2%), חוסר יציבות חברתי במדינות המקור (41.2%), שינויים הדרגתיים באקלים (41.2%)

ולבסוף פגיעה בבטיחות המזון,  מחסומי סחר וחוסר יציבות בשווקים – שלוש קטגוריות שזכו כל אחת ל-38.2% – מצביעות על מודעות גבוהה לכך שלעיתים האיום אינו במזג האוויר או בפוליטיקה, אלא במבנה השוק, בתקנות ובפרקטיקות פנימיות במדינות הייצוא.

​

באופן מעניין היעדר מים במדינות המקור זכה לפחות מ-18%, אף על פי שמדובר בסיכון מבני במדינות רבות בדרום הגלובלי. סיכונים שזכו להכרה פחותה (פחות מ-15%) כוללים סיכוני סייבר, שחיקה בקרקעות, מחלות בצומח ובחי, זיהום סביבתי, היעדר חדשנות וקושי בנזילות פיננסית.  אף שאינם מדורגים גבוה, חלקם עשויים לשמש כ"סיכוני זנב" (Tail Risks) – תרחישים נדירים יחסית אך בעלי פוטנציאל קטסטרופלי.

​

בניתוח כל אחד מהסיכונים מתקבלת תמונה דומה. בנינו מדד סיכון ששקלל את הערכת המשתתפים לסבירות שהסיכון יתממש בשלוש השנים הקרובות ואת מידת ההשפעה שלו על מחיר וזמינות המוצרים במידה ויתממש (ציון משוקלל 0-100, 100 הסיכון הגבוה ביותר). תוצאות המדד מראות שבראש רשימת הסיכונים ניצבים חרמות מצד מדינות או גורמים פרטיים, עם מדד סיכון מצרפי של 49, המצביע על שילוב בין רמת רלוונטיות גבוהה, סבירות התממשות משמעותית בטווח הקצר והבינוני, והשפעה חמורה על כלל המדדים (מחיר, זמינות, איכות). מיד אחריו חוסר יציבות גיאופוליטית זוכה לציון 45.5 ומעיד אף הוא על איום רחב היקף, המצריך ניטור מתמשך של מתחים אזוריים ויכולת גמישות בשרשראות האספקה. סיכוני אקלים – הן בצורת אירועי קיצון (42) והן בשינויים הדרגתיים במזג האוויר (32.5) – מדורגים גבוה יחסית, במיוחד עקב ההשפעה הצפויה על זמינות חומרי גלם והשפעה ניכרת על מחירים.

​

במדרג הביניים ניתן למצוא סיכונים כמו אי זמינות עובדים במדינות המקור (31.6), מחסור במים (30), ופגיעה בבטיחות המזון לאורך שרשרת האספקה (27.3) – סיכונים אלו מתאפיינים בסבירות בינונית להתממשות אך עשויים להיות הרסניים בעת התפרצות. מנגד, סיכונים כמו סייבר, כשלים לוגיסטיים, או שינויים רגולטוריים מדורגים נמוך יותר (20–24).

​

החלק התחתון של הטבלה כולל סיכונים שבשלב זה נתפסים כממוקדים או שוליים יחסית — לדוגמה זיהום סביבתי, חוסר זמינות קרקעות במדינות המקור, או קושי בנזילות פיננסית לאורך שרשרת האספקה, אמנם הדירוג שלהם נמוך (7–10), אך בחלק מהמקרים (כגון זיהום גרעיני) ההשפעה הפוטנציאלית היא דרמטית גם אם הסבירות נמוכה, ולכן נדרשת כאן גישה של ניהול סיכוני קצה.

​

בהתבסס על שלב בחירת הסיכונים בחרנו להתעמק בארבעה סיכונים עיקריים: סיכוני אקלים, סיכונים גיאופוליטיים, סיכונים סביבתיים נוספים, סיכונים לשינוע הימי של סחורות לישראל.

בחירת סחורות

לצורך בחירת הסחורות שייכללו בשלב הפיילוט של ניתוח סיכונים לשרשראות אספקת המזון לישראל, גובשו מספר קריטריונים מרכזיים המנחים את בחירת המוצרים. קריטריונים אלה גובשו על בסיס שיקולים תזונתיים, כלכליים ותפקודיים, במטרה למקד את הניתוח בסחורות שהשיבוש בהן עלול להשפיע בצורה רחבה או מהותית על מערכת המזון בישראל.

​

הקריטריון הראשון עוסק בזיהוי מוצרי בסיס – כלומר, סחורות שמהוות חלק מהותי מהתפריט היומיומי של הציבור הרחב, כגון דגנים ודגים. סחורות אלו מהוות רכיב מרכזי בביטחון התזונתי הלאומי, ולכן פגיעה בשרשראות האספקה שלהן נושאת משמעויות רחבות הרבה מעבר להיבט הכלכלי. הקריטריון השני מתמקד בחומרי גלם שהם תשומות לתעשיית המזון המקומית – לדוגמה, תירס, חיטה או שמן סויה – שתפקודה של תעשייה זו תלוי בהמשך הזרמה סדירה של חומרי הגלם מהעולם.

​

קריטריון שלישי הוא רמת הפגיעות של הסחורה לסוגים שונים של תופעות הקשורות במשבק האקלים, דוגמת גלי חום, בצורות, הצפות, עליית פני ים או סערות טרופיות. סחורות המושפעות ישירות מהתנאים הסביבתיים במדינות המקור, הן בשלב הגידול או באחסון והובלה, נבחנות בעדיפות גבוהה. נוסף לכך, נלקחת בחשבון חשיבותו של ייצוג גיאוגרפי ולוגיסטי מגוון – בין אם מבחינת סוגי השינוע הימי המעורבים (צוברים, מכולות, קירור), ובין אם בהיבט של מקורות הייבוא (אסיה, אירופה, אמריקה הלטינית וכו') – זאת כדי להבטיח שהפיילוט יכסה טווח רחב של תרחישים פוטנציאליים.

​

שני קריטריונים אחרונים נוגעים למידת התלות הישראלית בייבוא של חומר הגלם: מחד, נבחנת העדיפות לסחורות שהמדינה כמעט ואינה מייצרת בעצמה ולכן תלויה לחלוטין בשוק הבין-לאומי; ומאידך, נשקלת האפשרות לבחירת סחורות שביחס אליהן קיימת פוטנציאלית אלטרנטיבה – אם באמצעות ייצור מקומי בהיקפים גדולים יותר, או על ידי גיוון מקורות הייבוא וצמצום הריכוזיות.

​

כחלק מהיישום של הקריטריונים לעיל, בתוך כל קטגוריית סחורות נבחנה רשימת המדינות שמהן ישראל מייבאת למעלה מאחוז אחד מכלל ערך הייבוא של הסחורה הספציפית. מדינות שמרכיבות פחות מאחוז בייבוא הכולל של תבואות או דגים, לדוגמה, לא ייכללו בשלב הניתוח – מתוך הנחה שפגיעות בשרשראות מצומצמות במיוחד אינן בעלות השפעה מערכתית מהותית על היבוא הכולל.

​

הניתוח כלל גם התייעצות עם גורמים רלוונטיים בתעשייה ובמשרד החקלאות, ובסופו נבחרו שני סוגי סחורות פיילוט: תבואות ודגים.